李鹏 石伟平 | 职业教育高考改革的政策逻辑、深层困境与实践路径

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.06.17

摘　要

高考改革是职业教育从“层次”到“类型”的关键。新时代中国职业教育高考改革在现实问题、社会需求和教育发展的驱动下，致力于建立更加公平、更加开放和更加突出实践的类型特色职教高考制度，从考试内容、考试方式与招录机制方面进行创新。但职业教育高考改革也受到绝对公平与相对公平、类型独立与横向融通、灵活多样与高效易行、深度变革与成本控制等多重矛盾的交互影响。因此，职业教育高考改革亟需强化政府责任，建构国家统筹的改革治理机制；探索分散试点，贯彻渐进推动的改革实践思路；坚持创新驱动，采取重点突破的改革任务攻略。

关键词

职业教育；高考改革；类型特色；政策逻辑；政策困境；政策实施

　　《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）规定，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”根据“职教20条”的政策安排，中国职业教育从“层次”走向“类型”要在制度框架、国家标准、育人机制、办学格局等方面完成转型。在这复杂的系统变革中，职业教育高考改革是重要的突破口。但自1999年高职高专被纳入普通高考统招以来，职业教育高考长期依附于普通高校的统一考试招生制度。统一高考为主的招考制度不能满足职业教育的类型特色的需求，不仅影响了高职院校的生源质量，也进一步加剧了“职教次于普教”的社会错误认识。如今，“双高计划”已经启动，百万扩招等新政策给高等职业教育发展带来新的机遇与挑战，职业教育高考改革势在必行。

一、职业教育高考改革的政策逻辑：办好类型的职业教育

　　根据“职教20条”的政策精神，结合现有职业教育高考的主要问题，新高考制度必须更加公平、更加开放、更加体现实践特色，从考试内容、考试方式以及录取机制进行变革创新。　

（一）职业教育高考改革的逻辑起点：问题、需求与发展的多重合力

　　职业教育高考改革的根本目标是为了克服现有高考制度的各种局限，建构具有职业教育类型特色的新高考制度，进而以评价促进发展，办好中国特色职业教育。因此，改革的逻辑起点有三个方面。

　　1. 以现实问题为起点，力求实现职业教育招考问题的善治。目前，中国职业教育的高考有“六模式十二类型”。（见表1）但是其存在的问题也相当突出：命题质量不高，考试内容太过理论化，不重视技能测试；考试标准含糊、技能测试打分随意，考试结果缺乏公平性等；“先本后专”的僵化录取顺序，缺乏专业性的考试招生机构等。这种依附于普通高考的职业教育招考制度不利于职业教育类型特色的发展，因此，新的职业教育高考制度要解决这些问题，凸显职业教育的类型特征。

　　2. 以社会需求为准绳，充分满足职业教育招考的时代需求。在高等教育大众化和普及化之前，高等教育是“精英教育”，高考在本质上有着“精英筛选主义”的色彩。但是，中国已经到了高等教育普及化阶段，高考将成为一种为招录提供决策依据的考试。所以，在“扩招百万”的时代背景下，职业教育高考已经从选拔性考试转向水平型测试。新时代的职业教育高考要适应高等职业院校的人才招录需求，服务于多样化的职业教育学生。

　　3. 以评价促改进发展，科学运用高考的“指挥棒”效应。高考是教育改革的“指挥棒”，这种“指挥棒”效用就是教育评价的导向和激励功能。职业教育高考改革要科学运用教育评价的“指挥棒”效应，用科学合理的结果标准引领职业教育的过程改革。通过职业教育高考内容、方式与录取标准的变革，引领职业教育课程、教学、人才培养方式、管理理念等方面的变化，进而推动职业教育的类型化发展。

（二）职业教育高考改革的目标愿景：公平、开放和实践的类型特色

　　职业教育区别于普通教育最基本的类型特征，在于职业教育的“跨界”“开放”和实践应用特色。因而，职业教育应致力于打造更加公平、更加开放和更加突出实践的类型特色高考制度。

　　1. 根据技能学习的基本规律，打造更加公平的职业教育高考制度体系。我国统招为主的高考制度与职业教育的类型身份不一致，对职业教育学生来说也不公平：一是“一张试卷考所有人”，在评价内容和方式上对于职业教育的学生并不公平；二是“一考定终身”“唯分数论”，对擅长技能的学生来说不公平；三是“先本后专”的录取机制把职业教育划归为“次等教育”，这对于职业教育学生和学校来说也不公平。因此，职业教育高考改革要改变这种不公平，探索符合职业教育学生学习与发展的测评。通过改革建立“分类评价、因人施考”“尊重差异、淡化淘汰”“以评促教、充分发展”职业教育高考价值尺度。

　　2. 根据职业教育的多重面向，设计更加开放的职业教育高考制度规范。职业教育是“跨界”的教育，处在更加开放的系统结构之中，因此，职业教育高考改革要建立更加开放的职业教育高考制度。一是在招考对象上面向人人，特别是面向社会底层。特别是“扩招百万”后，职业教育高考要为退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等群体进入高等职业院校的学习提供考试服务。二是在考试内容上，职业教育高考要面向产业，对标市场发展。通过面向产业和市场需求的内容测评，把智能时代的新工艺新技术纳入考核内容，通过考试引导学生分流，也为产业发展选育储备人才。

　　3. 根据职业教育的类型特征，探索更加突出应用实践特色的职业教育高考制度。实践导向与能力本位是职业教育重要的类型特征，职业教育高考改革要科学运用教育评价的“指挥棒”效应，用考试内容、方式与标准的调整强化职业教育的实践应用属性。一是参照工作实践，在考试内容和考试方式上，凸显实践导向，考核学生的实践能力。二是创设问题情境，在考试内容、方式与标准上，强调问题解决，考核学生解决问题的意识与能力。三是关心价值创造，在评价过程和评价标准上，关注学生在考评中的自我成长，通过改革助推职业教育高考的价值增值。

（三）职业教育高考改革的政策框架：内容、方式与招录的机制创新

　　“职教20条”提出了“文化素质+职业技能”的基本改革方案，但是，职业教育类型特征确立的基础在于技术知识内容的独立性、技术知识形成过程的复杂性和技术知识来源途径的多元性。因此，职业教育高考改革的方案设计要从考试内容、考试方式、录取机制多方面进行创新。

　　1. 深化“文化素质+职业技能”的职业教育高考内容改革。一是确定考核内容结构。类型特色的职业教育高考改革要打破“一张试卷考所有考生”的“大一统”局面，但“文化素质+职业技能”还不是“立德树人”的全部，必须再加上思想政治素养、心理素质与身体素质等单项测评。二是分配考核内容的权重比例。根据部分省市“技能高考”的实践经验，文化素质、职业技能的权重可为7∶3，思想政治素质、心理健康、身体发展等单项测评成绩虽然不作为招生录取标准的区分性尺度，但是，这些成绩是高等职业院校招生录取的基础性标准。三是根据考试内容与结构比例，安排考核科目与试题题库。其中，文化素质考核可以在任意科目中选择3门科目进行考试，职业技能的测评科目采用“基础性职业技能+专业性职业技能”的结构。

　　2. 探索“分类测评+多样方法”的职业教育高考方式创新。考试内容的变革必然会导致考评方式的变化。首先要实施分类考试，根据“文化基础+职业能力”的考试内容进行分类测评，特别是对于“技能操作考试命题不仅要遵循考试选拔的普遍规律，更要按照‘以职业岗位任务为导向，以职业工作能力为核心’的指导思想，从工作岗位要求的实际出发，结合专业教学标准来设计技能操作考试。”其次，分散考试次数，破解“一考定终身”的困局。采用“统考+单考”的模式，逐步试行“单科考试模式”。根据考试内容，分散考试科目，“单科考试+单科管理+单科证书”，学生以多项单科成绩申请大学。再次，在考试组织形式上，实行“统一技能高考+高校单独招生考试”相结合的方式，而且在考试专业设置上坚持动态调整原则。最后，在考试方法上进行不断创新。参考国际职业能力测评的经验，可以在COMET能力测评方案基础上构建“职教高考”或“职业教育机构毕业考试”模型，运用德国IHK和HWK职业教育毕业考试的经验，建立标准化考试组织流程和评分模式，探究全方位呈现考试结果的方式。

　　3. 优化“多元标准+平行志愿”的职业教育高考招录机制。职业教育高考改革需要创造条件分步合并、减少录取批次，尝试“多元标准+平行志愿”的招录办法。在录取标准的改革上，打破“唯分数论”的录取标准，建构多元录取标准。一是从职业分析、工作分析、任务分析等方面对各专业培养目标进行论证，制定出相应的录取标准；二是适当拓展高职院校招生录取的条件，研究单独招收全国职业院校技能大赛、世界技能大赛等优秀选手和有突出贡献的技术技能人才就读本科层次职业教育，特别优秀的人才攻读专业硕士学位的具体办法。三是变革职业教育高考测评结果的报告方式。在录取批次的调整上，实施平行志愿录取机制。一是逐步废除“先本后专”的录取顺序，强化录取机制改革与投档技术改进，推进各类高考平行投档，平等机会录取的基本顺序。二是按照专业大致对口原则，扩大高等职业院校招收中等职业学校毕业生的比例，甚至不再设置中职招生比例限制，提高中师生、技校生入读高职院校的机会。三是扩大高职院校的参与权和自主权。高职院校全权参与招生考试的具体过程，赋予高职院校招生录取的自主选择权。

二、职业教育高考改革的深层困境：多重矛盾的交互影响

　　目前，职业教育类型特色的高考改革还存在着多方面的深层困境，而且这些矛盾之间相互交织、作用叠加，困扰着改革的实施。　

（一）绝对公平与相对公平的抉择

　　“职教20条”等新政策致力于打造更加公平的职业教育高考制度体系。但是，公平是相对的，绝对公平是难以实现的。

　　1. 普通高考对技能高考的难度、公平性会提出质疑。因为对知识的考评和对技能的考评本身没有高下之分，目前高考过于理论化的知识考核对擅长技能的学生而言不公平，倘若技能高考一旦发展成熟，那么，技能高考对于擅长知识习得的学生也会不公平。因此，不同类型身份考生之间的公平问题会因为考试类型的增加而变得更复杂。

　　2. 不同技能考核之间的难度比较与公平性问题难以确定。职业教育是面向市场、面向产业的教育，因而，职业教育是以专业为基本结构的教育类型，但是，专业不同于学科和科目，不同专业的教学内容之间缺乏可比性，无法给考生赋予可普遍流通的分值。所以，职业教育不同专业之间的技能考核公平难以确定，不同专业之间无法实现绝对的公平。

　　3. 不同区域之间的公平问题依旧显著。在不同类型考生、不同专业考生之外，职业教育高考的公平性问题依旧会受到区域因素的影响。中国地大物博，区域差距悬殊，各省、各地区之间的教育资源、考生数额也会有所差异，因而，学生的录取几率与发展机会也会差异悬殊。然而，由于技能考试本身的复杂性、实施经验的缺乏，对技能高考公平性的质疑在所难免。最终的结果就是技能高考的难度和公平性受到质疑，职业教育高考改革方案推进受阻。

（二）类型独立与横向融通的困难

　　职业教育的类型独立并不意味着普通教育与职业教育之间的完全对立，事实上，必要的普职融通是实现两者“同等重要”的基础，但现实中存在着各种困难。

　　1. 职业教育高考难以从统招高考中完全分离出来，类型独立条件尚不具备。一方面，技能考试的实施难度较大，尚未形成成熟的制度，因此，当前的职业教育高考仍然需要纸笔测试等传统高考的考试方法与制度安排；另一方面，普通高中学生进入高职院校学习，大部分还是要选择统招高考的路径。因此，职业教育高考的类型独立条件还不成熟。

　　2. 普通高考与职业教育高考之间融通机制不健全，职业教育高考的公信力尚不能得到公认。相对于普通高考，职业教育高考是新生的制度。新生制度的实践必须得到社会公众的认同，否则制度难以推广开来。但是，目前普通高考与职业教育高考之间融通机制不健全，职业教育高考的公信力缺乏参照与比较，难以获得民众的认同。

　　3. 职业教育高考与普通高考等值的尺度尚缺，职业教育高考的吸引力有待检验。在职业教育高考结果的认证和公信力尚不能完全确定，特别是难以和普通高考等值转换的前提下，出于对前途的担忧，考生和家长未必愿意选择参加职业教育高考。

（三）灵活多样与高效易行的矛盾

　　职业教育的高考管理需要在国家统一管理的基础上，扩大基层自主权，通过分权放权提高改革的针对性、能动性与普及程度。但是，现实中职业教育改革面临着灵活多样与高效易行之间的矛盾。

　　1. 职业教育考试方式变革的探索空间存在限制，灵活多样的考试方式只是“乌托邦”的构想。职教高考制度是我国高等职业院校招收新生的制度，是具有类型教育特点的一项职业教育基本制度，即使充分放权，灵活多样的考试方案也需要国家的统一规范为前提。国家的分权放权存在客观的界限，在既定的权力空间中，职业教育高考改革灵活多样性的探索必然也是有边界的。

　　2. 职业教育考试方式改革的理论支持不够充分，科学有效的测评方式需要继续探索。职业教育高考方式变革需要足够的理论支持，去发现复杂的职业知识、技能与素养背后的本质关系与规律，进而有针对性地开发和设计考试内容、考试方式。然而，目前职业教育学习与评价的相关研究水平不够，尚未探索出科学有效的测评理论、工具与方式。

　　3. 复杂的职业教育高考测评对象与高效易行的测评方式之间难以兼容。从逻辑推理和经验分析的角度来看，过于复杂的职业教育高考方式，往往很难做到高效易行，而不够灵活的考试方式，又不能准确地反映出职业高考的针对性、职业教育学习内容的复杂性。因此，职业教育高考改革的灵活多样和高效易行很难同时兼顾，改革方案的针对性、创新性和推广程度都会有所局限。

（四）深度变革与成本控制、风险承担的悖论

　　高考改革牵涉千家万户，不易采用激进的变革方式。在相似的制度环境中，职业教育高考改革也只能采用渐进式的改革方式。但是，现实中存在着成本控制与责任分担的问题。

　　1. 渐进性的职业教育高考改革难以实现深度变革。因为中国的特殊国情，职业教育高考改革不宜进行激进变化，需要渐进变革。然而，渐进性的改革究竟能将职业教育改到什么程度？职业教育高考的考试内容、考试方式、录取办法以及相关配套机制的深度变革需要时间，更需要力度。渐进式的改革可能在深度变化上需要耗费更多的时间与精力。

　　2. 从渐进性的变革到深度变革，改革的成本难以控制。任何改革都有相应的成本，职业教育高考改革是一项“自上而下”的政策实践，在政治成本上相对较小，但是，从渐进式的变革到彻底实现深度变革，过程中的时间成本、经济成本、社会成本是难以计算和控制的，这些成本的存在会影响职业教育高考改革的彻底性。

　　3. 改革的风险与责任分担存在客观困难。任何改革都有失败的风险，职业教育高考改革过程中的风险和责任分担是必须思考的问题。一方面，不能让学生和社会公众成为改革的试验品和改革失败的承受者；另一方面，重大的风险和责任在改革的过程中难以落实到具体的个人，因为独立的个体不足以承担如此巨大的责任和风险。但是，倘若问责不能具体，改革方案的实施又缺乏动力。　　

三、职业教育高考改革的实施路径：集体行动的政策探索

　　职业教育高考改革是“自上而下”政策驱动的实践，也是集体行动的探索。在政策执行的实践路径上需要立足于“职教20条”的改革目标，从现实问题与深层困境出发，强化政府责任、完善治理机制、创新实践思路、攻坚核心任务。

（一）强化政府责任，建构国家统筹的改革治理机制

　　为顺利推进职业教育高考改革，必须要强化政府责任，建构国家统筹治理的改革机制。在实践路径上，做好统筹设计、保障支撑和宏观监管。

　　1. 加强政府统筹，强化政府部门的领导责任，优化中国职业教育改革的实施方案。中央政府和国家教育部要充分发挥改革实施的龙头领导作用，统筹兼顾职业教育发展的现实诉求，深化落实《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》和“职教20条”的改革精神，组织协调各方面力量，规划设计改革实施核心框架与进程“路线图”，安排部署改革实施的具体办法。特别要统筹考虑现有普通高考制度、职教考试招生制度和教育事业发展实际，确保各类高考的相对公平。

　　2. 健全职业教育高考改革的财政投入和资源匹配，确保改革工作的进程。职业能力测试和职业技能考试不仅需要足够的设施设备、题库建设，还需要充足的人力资源参与考试工作，因此，必须要加大职业教育高考改革的专项经费投入，用以购买充足的考试设备与材料，聘请专业的职业技能测试人员。同时，做好财政预算与分配，调整投入重点，优先支持重点领域，以重点突破带动全面发展。合理调整经费使用结构，精准配置改革经费与资源，做好预算、决算的评估监督，提升改革经费的使用效率。

　　3. 完善职业教育高考改革的监督问责机制，降低改革成本，预防不必要的风险。在落实职业教育高考改革政策的同时建构与政策实施相同步的问责机制，确保“事有人管，事有人做”，科学、有效地推动和督促政策实行过程，基于“以监督保进程，以评价促改进”的理念，确保国家在第一时间掌握建设进程，发现建设中的问题，总结先进的经验，不断调整和优化政策实施，确保改革目标的顺利实现。同时，配套改革实施方案出台《职业教育高考管理办法》，强化考试考核工作的管理，对考试的组织领导、试卷命题与印刷、考试形式与时间、试场管理、试场规则、监考守则、阅卷评分、违纪处理、成绩登记、成绩分析等全过程做出明确详细的规定；加强命题、面试、招生录取环节的监察督导，杜绝并惩治考试中的寻租、行贿等不法行为。

（二）探索分散试点，贯彻渐进推动的改革实践思路

　　职业教育高考需要采用渐进式变革，把改革方案进行分解，然后选择不同的改革任务与改革方案在不同的地区进行区域性试点，积累试点经验，尽可能地降低改革难度和改革风险。在此基础上，大胆创新职业教育高考改革的实践方式，通过局部创新推动整体改革的进程，以此化解灵活多样与高效易行的矛盾。

　　1. 优化改革实施模式，建构多元力量协同治理运行机制。职业教育高考改革需要政府“自上而下”的统筹领导，更需要社会多元力量的协同参与。因而，职业教育高考改革要开放治理机制，广泛吸引行业、企业、高职院校、研究机构、第三方组织等参与职业教育高考改革，形成多元共治的改革合力，真正为职业教育高考改革做出有益的贡献。

　　2. 积极探索省级层面的分专业大类职业能力测评机制。为把职业能力测评成绩顺利纳入高考，各省要鼓励行业、企业探索成立省级专业大类联合考试委员会，聘请行业、企业专家参与考试题目设计和开发，聘请行业、企业专家指导职业适应性测试和专业技能测试。同时，探索建立高职院校招生委员会或院校招考联盟负责招生。以省为单位筹建，成立专业化的考试招生专家小组，探索区域内的招生运作机制，保证招生的权威性，为高职院校和考生提供大量的信息和专业化服务。

　　3. 以省为单位成立第三方非营利性的考试机构。第三方考试机构的参与有利于保证职业教育高考的公平公正和质量水准，通过第三方力量整合行业、企业、专家等考试要素成立政府与职业院校之外的第三方组织，既能够在考试命题、职业技能测试、面试环节等凸显职教特色，又有利于提高职业教育高考改革的效率和独立性。

（三）坚持创新驱动，采取重点突破的改革任务攻略

　　职业教育高考改革任务繁重，在实践中要理清思路、抓住重点、创新方法，实施“创新驱动、重点突破”的改革任务攻略，通过重点问题的突破，解决类型独立与横向融通的困难，化解灵活多样与高效易行的矛盾。

　　1. “以点带面，抓住主要矛盾”，从技能高考的主体创新驱动考试内容、方式与录取办法的改革。“技能高考”是职业教育高考改革的“牛鼻子”，因此，要深入研究如何有效开展职业技能的考试测评，借鉴国际经验，创新“技能高考”，带动考试内容、方式与录取办法的改革。以此为基点，深化职业教育高考面向不同类型学生的招考和入学，兼顾就业与升学并重的价值取向，为职业教育体系内部的纵向贯通奠定坚实的基础。

　　2. “以纲为准，引领改革方向”，尽早出台高等职业教育分类考试招生专业技能考试大纲。依据《国家职业技能标准》《中等职业学校专业教学标准》、中等职业学校专业课程教学大纲等，成立专家团队，聘请中职、高职教师，行业、企业专家等，在充分研究专业发展、考试规律、考生学习的基础上形成以专业类别为主的专业技能考试大纲，以考试大纲引领改革的推进。如此，一方面在最大程度上确保职业教育高考的公平性与可行性；另一方面，也探索职业教育高考与普通高考的横向融通的链接机制。

　　3. “以学为本，调控改革计划”，根据中职、高职、职业本科等各类学校、学生的需求调控改革方案。职业教育高考服务于中职及其他各类学生的升学，同时也服务于高职专科、高职本科的招生和办学。因此，一方面，职业教育高考改革要综合考虑职业中专、大专和本科三个层次的纵向联系与层次区别，测算各个层次的人才需求、院校布局与专业布局；另一方面，也要力求通过技能高考制度的完善、职业教育高考题库、考纲的建设，引领职业院校的专业建设、课程建设、实习实训和课堂教学的改革，适当扩大职业院校的自主权。基于多方面的统筹兼顾，调控改革计划，确保改革方案体现职业教育的类型特征，改革政策也能够真正落地，并实现改革的目标。

作者

李鹏，华东师范大学职业教育与成人教育研究所助理研究员,上海　200062

石伟平，华东师范大学职业教育与成人教育研究名誉所长、教授,上海　200062

原文刊载于《中国高教研究》2020年第6期第98-103页

栏目

高等职业教育研究

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